27 февраля 2012 г. ООО «Полигон» и муниципальное образование «Юрьянский район» Кировской области заключили договор аренды земельного участка для складирования твердых бытовых отходов сроком на 10 лет. Участок относится к категории земель «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» с видом разрешенного использования «для размещения полигона твердых бытовых отходов». Сведения о зарегистрированных правах на земельный участок в ЕГРН отсутствуют.
Росприроднадзор приказом от 10 марта 2022 г. № 147 исключил полигон твердых бытовых отходов ООО «Полигон» из государственного реестра объектов размещения отходов. 31 марта 2022 г. по соглашению сторон договор аренды земельного участка был расторгнут, составлен акт приема-передачи участка и отсутствия у сторон взаимных претензий, так как в ходе осмотра участка арендодателем установлено, что арендатор выполнил работы по устройству окончательного слоя изоляции твердых бытовых отходов.
2 декабря 2022 г. администрация Юрьянского района Кировской области по поручению министерства охраны окружающей среды Кировской области провела обследование земельного участка и выявила на нем строительный мусор.Прокурор вынес в адрес администрации представление от 16 февраля 2023 г. об устранении нарушений законодательства в сфере экологии, в котором сослался на акт выездного обследования специалиста областного министерства охраны окружающей среды от 29 ноября 2022 г. о выявлении на указанном участке размещения твердых коммунальных отходов. Орган местного самоуправления рассмотрел представление, однако выявленное место несанкционированного размещения отходов не ликвидировал.
Межмуниципальный ОМВД России «Юрьянский» по результатам проведенных оперативно-розыскных мероприятий 6 апреля 2023 г. сообщил о невозможности установить лицо, разместившее отходы на земельном участке. 14 ноября того же года старший государственный инспектор Кировской области в области охраны окружающей среды в ходе выездного обследования земельного участка подтвердил наличие на нем ТКО и строительных отходов на площади 144 кв. м и 18 кв. м объемом 145 куб. м и 5 куб. м. Согласно акту выездного обследования от 15 мая 2024 г., на участке на площади 1748 кв. м имеются ТКО и строительные отходы объемом 1570 куб. м.
Полагая, что размещение несанкционированной свалки отходов вызвано незаконным бездействием администрации Юрьянского района, прокурор обратился в суд с административным иском, в котором просил возложить на ответчика обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу организовать составление сметного расчета на проведение работ по ликвидации места несанкционированного размещения отходов вблизи деревни Домраченки на земельном участке, а также в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу – организовать проведение работ по ликвидации свалки площадью 1748 кв. м и объемом 1570 куб. м, указав 46 конкретных координатных точек.
Также прокурор просил возложить на администрацию, министерство охраны окружающей среды Кировской области, Минприроды России, министерство имущественных отношений Кировской области, МТУ Росимущества в Удмуртской Республике и Кировской области, УФК по Кировской области, министерство финансов Кировской области обязанность в течение четырех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить в равных долях финансирование работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов в соответствии со сметным расчетом, представленным администрацией.
Юрьянский районный суд Кировской области решением от 12 августа 2024 г. частично удовлетворил административный иск. Суд указал, что несанкционированная свалка отходов расположена в границах Юрьянского района на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена; собственник отходов не установлен; администрация имеет право распоряжаться земельным участком и фактически обладает полномочиями собственника в отношении его. Суд возложил на администрацию обязанность составить расчет стоимости работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов, произвести работы по ликвидации данной свалки, выделив для этого из муниципального бюджета денежные средства в размере 20% стоимости работ.
Суд установил отсутствие доказательств того, что размещение отходов на участке является следствием умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления. Проанализировав нормативные правовые акты, определяющие полномочия министерства охраны окружающей среды Кировской области и Минприроды России, принимая во внимание правовую позицию КС РФ, изложенную вПостановленииот 30 мая 2023 г. № 27-П, суд пришел к выводу о том, что названные органы государственной власти осуществляют управление в сфере охраны окружающей среды, следовательно, обязаны принять участие в софинансировании мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки отходов в размере 40% каждый.
Суд апелляционной инстанции признал правильным судебное решение в части возложения на администрацию обязанности ликвидировать несанкционированную свалку отходов. Вместе с тем он не согласился с указанием суда первой инстанции на обязанность органа местного самоуправления произвести расчет стоимости работ по ликвидации этой свалки, который не является самостоятельным действием и входит в процедуру ликвидации, а также на необходимость финансирования этого мероприятия за счет регионального и федерального бюджетов, поскольку незаконного бездействия министерством охраны окружающей среды Кировской области и Минприроды России допущено не было. Кассация согласилась с выводами апелляции.
Администрация Юрьянского района подала кассационную жалобу в Верховный Суд. Не оспаривая обязанность организовать и ликвидировать несанкционированную свалку отходов при наличии финансирования не только за счет местного бюджета, администрация просила отменить судебные акты и принять новое решение, определяющее объем софинансирования расходов на проведение работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Изучив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам ВС отметила: в п. 3.2, 5 и 8 Постановления № 27-П/2023 Конституционный Суд указал, что система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней публичной власти. Имеющееся правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. На органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
Кроме того, Конституционный Суд разъяснил, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых или разместившее их лицо не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования. Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В силу правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 г. № 26-П и от 26 апреля 2016 г. № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.
Также в Постановлении № 27-П/2023 Конституционный Суд пояснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения указанного постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в равных долях, если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Верховный Суд указал, что суды апелляционной и кассационной инстанций в нарушение ст. 6 Закона не учли приведенные правовые позиции Конституционного Суда. Как следует из содержания абз. 4 п. 1 резолютивной части Постановления № 27-П/2023, единственным основанием для освобождения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ от участия в финансировании расходов на ликвидацию несанкционированных свалок на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, является установление умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления муниципального образования или должностного лица данного муниципального образования, которые повлекли возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов. Исходя из изложенного названное обстоятельство имеет существенное значение для разрешения дела.
Верховный Суд разъяснил, что достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда. Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных процессуальным законом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности. Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своем решении, привести мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве обоснования выводов суда, а другие – отвергнуты.
Между тем, отметил Верховный Суд, названное обстоятельство судом апелляционной инстанции не проверялось, каких-либо доказательств совершения умышленных неправомерных действий органом местного самоуправления муниципального образования или его должностным лицом в апелляционном определении не содержится. В нарушение предписаний п. 6 ч. 2 ст. 311 КАС судебная коллегия Кировского областного суда не указала мотивы, по которым не согласилась с выводом первой инстанции об отсутствии названных фактов. Следовательно, вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии обязанности федеральных органов власти и органов власти субъекта РФ принять участие в финансировании расходов на ликвидацию несанкционированной свалки отходов является преждевременным, как основанный на неполно установленных и непроверенных юридически значимых обстоятельствах.
Вместе с тем, обратил внимание Верховный Суд, суды не учли, что на территории Кировской области действует Региональная программа в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на 2019–2029 гг., утвержденная постановлением Правительства Кировской области от 6 декабря 2019 г. № 621-П. Программа предусматривает ликвидацию свалок бытовых отходов на территории Кировской области, не отвечающих требованиям природоохранного законодательства, а также предоставление субсидии местным бюджетам из областного бюджета на софинансирование названных мероприятий. Постановлением Правительства Кировской области от 15 декабря 2023 г. № 666-П утверждена государственная программа Кировской области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов», приложение № 3 к которой устанавливает Порядок предоставления и распределения субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию мероприятий, предусмотренных планом природоохранных мероприятий, указанных в п. 1 ст. 16.6, п. 1 ст. 75.1 и п. 1 ст. 78.2 Закона об охране окружающей среды, субъекта РФ на 2025–2027 гг., в том числе на ликвидацию свалок бытовых отходов на территории Кировской области, не отвечающих требованиям природоохранного законодательства.
Следовательно, разъяснил Верховный Суд, установление факта предоставления бюджету Юрьянского района Кировской области субсидии на ликвидацию свалки на земельном участке является юридически значимым обстоятельством для правильного разрешения вопроса финансового обеспечения мероприятий по ее ликвидации и влияет на исход рассматриваемого дела. Для установления данного обстоятельства требовалось определить срок функционирования несанкционированной свалки отходов, а также выяснить, предоставлялась ли администрации субсидия на ее ликвидацию. Рассматривая дело, суд указанные нормы регионального законодательства не проанализировал, возможность выделения средств софинансирования на ликвидацию несанкционированной свалки отходов в рамках указанных программ не проверил. При новом рассмотрении дела в зависимости от установленных обстоятельств суду следует решить вопрос обеспечения финансирования мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки отходов и при необходимости – вопрос организации составления сметного расчета на проведение соответствующих работ.
Как отметил Верховный Суд, апелляционный суд в части требований принял новое решение и отказал в возложении на уполномоченные органы государственной власти РФ и субъекта РФ обязанности обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки отходов. Однако апелляционное определение содержит неясность в части объема финансирования, возлагаемого на администрацию, поскольку исходя из мотивировочной части судебного акта орган местного самоуправления обязан ликвидировать указанную свалку полностью за счет собственных средств. Между тем решение суда первой инстанции в части возложения на администрацию финансовых обязательств только в размере 20% стоимости соответствующих работ апелляционной инстанцией оставлено в силе.
В итоге Верховный Суд отменил определения апелляции и кассации, а дело направил на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
